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浅析行政调解 

这次西北农林科技大学干部培训基地为我们搭建了一个比较系统的学习平台,十天的学习让我受益很大,学校优雅、舒适的生活环境为我们提供了学习保证。各位教授、博士生动的授课让我学到了很多理论知识和工作经验。同学们的互动交流,积累了无法估量的财富。现场观摩教学,使我增加了见识,开阔了视野。基地领导和班主任老师,无微不至的关怀让人感动。这次培训学习是我担任领导以来最高级别的一次学习,让人珍惜,使人留恋,感触很多。

这次学习的目的是认真贯彻十七届三中全会精神,加快推进新农村建设为主题。重点是针对乡镇改革与职能转变、构建和谐稳定社会环境,做好社会管理和公共服务,发展“一村一品”加快新农村建设步伐,提高乡镇领导执政水平。我就维护社会稳定,浅析行政调解。

行政调解与人民调解、法院调解(司法调解)共同构成中国的调解制度体系,其特点鲜明,具有独特的功能,不可能被其他调解机制所代替。行政调解在理论和实务方面所面临的问题非常多,解决起问题亦非常艰辛。21世纪初,随着我国构建和谐社会理念的树立,行政调解作为纠纷解决方式之一亦显得重要。

一、行政调解概念的界定

行政调解是诉讼外的纠纷解决方式之一,是指“行政主体主持的以国家法律、政策和公序良俗为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方法调停、斡旋,促使当事人友好协商,达成协议,消除纠纷的一种调解制度”。“行政调解是行政主体主持的,以国家法律和政策为依据,以自愿为原则,通过说服、教育等方法,促使双方当事人互谅互让、达成协议,以解决民事争议或特定行政争议(行政赔偿争议)的活动”。“行政调解,指行政机关依照法律规定,在行政职权的范围内,以当事人自愿为原则,对特定的民事、经济纠纷、一般违法行为和轻微刑事案件进行居中调停,以促使争议当事人协商解决纠纷的行政行为”。

二、行政调解的性质和效力

(一)行政调解的性质

对于性质,众说纷纭,主要以民事调解为主,有以下几点:

1、行政调解的范围大多是属于私人自治领域的民事行为,是处于争议当事人意思自治范围内的领域。

2、行政调解的主持者虽然是行政机关,但调解协议只是在当事人自愿的前提下的意思表示,而不是行政机关的意思表示。行政机关无意思表示不属于行政行为,而只是争议当事人自愿行使其处分权的结果。

3、行政调解是行政机关依照有关法律法规的授权或当事人的申请、与国家机关的行政行为存在本质区别的民事行为。

4、从目前现状来看,调解协议还不具备必然的拘束力,不具有强制执行力,争议双方完全可以反悔不遵守协议而通过其他纠纷解决方式来处理如民事诉讼、仲裁等。

(二)行政调解的效力

    1、对人效力。一方面主要是指主体是争议双方当事人和行政机关,所以主体可以是自然人、法人及其他组织;另一方面调解协议一经达成对主体(当事人和行政机关)具有约束力。双方应该按协议约定履行,行政机关不得随意撤消或更改协议。

    2、对事效力。是指对哪些事适用,亦即行政调解的范围,对此将在后文具体阐述。

3、行政调解的生效。即行政调解之后争议当事人达成调解协议的,该协议如何生效的问题。笔者认为调解协议要有调解机关的公章,在送达当事人签字后即发生生效的效力。至于理论上有人认为一经达成即生效以避免当事人随意返悔等问题则在此不作讨论。

4、行政调解的时效中断。当事人请求相关有权行政主体居中解决争议,其实质就是当事人对申请权利进行主张,产生时效中断的效力,至调解完成,时效重新计算。如果当事人有权撤消其申请时,则发生时效中断溯及力,诉讼时效自权利人知道或应当知道权利被侵害时起计算。

三、行政调解的范围及其依据

行政调解的范围实际上就是指行政机关对哪些事能够主持调解。其范围主要包括行政机关在其职权范围内的民事、经济纠纷 、轻微违法行为、权属争议、一定的行政赔偿和补偿的数额争议等几个方面,其调解的依据是根据现行的政策、法律、法规。范围大体有:

1、基层人民政府的调解。2、消费纠纷的调解。3、道路交通事故纠纷的调解。4、违反治安管理行为的调解。5、医疗纠纷的调解。6、环境纠纷的调解。7、婚姻纠纷的调解。8、知识产权纠纷的调解。9、关于赔偿争议的调解。10、其他国家机关在其职权范围内所进行的调解。

四、我国实行行政调解的必要性和可行性

(一)行政调解的必要性

1、现阶段我国正处于社会转型期,在计划经济体制下掩藏的大量矛盾日益显现,纠纷大量出现。这些纠纷在改革的不断推进中,在市场机制的不断健全中,不断涌现。随着法治的不断推进,人们的权利意识不断提高,要求用诉讼法解决的愿望日益强烈。这些都导致了行政诉讼不断增多,而我国现阶段的司法资源根本跟不上这种需求。这将导致:(1)、办事质量的下降。(2)、结束的期限不断延长,纠纷解决不及时。行政调解作为诉讼纠纷的解决方式之一,可以及时处理大量纠纷,缓解法院压力,起到了“减震器”的作用。

2、在社会转型时期,我国提倡建立现代法治政府,构建和谐社会。行政调解则往往可以在协议双方互谅互让的基础上,达成协议,既使得纠纷得到解决,又在相当大的程度上使双方的对立情绪减小,使社会达到和谐。在法治和和谐社会中起到了“润滑剂”的作用。

3、社会主义市场经济的不断建立和完善,要求社会主体充分享有意志自由。行政调解可以作为市场主体意识自治,充分行使处分权的一个手段或媒介。

4、 行政调解还可以减少当事人的诉累,降低诉讼成本,节约处理纠纷的各种资源(包括人力,财力,物力和时间资源)。如果在诉讼前就通过行政调解,解决了纠纷,那么诉讼的各项成本就都可以省下,也不必经历上诉,再审等程序。其经济性,效率性与诉讼相比是不言而喻的。

5、便于执行,及时化解了矛盾。因为既然是调解达成的协议,那么双方都可以接受,也会自觉履行。矛盾自然会及时消除。大量实践也证明了这一点。这相对于诉讼中的判决得不到有效执行的优势相当明显。

6、 有利于接近公正。司法公正包括实体公正和程序公正两个方面。实体公正难求,程序公正易得。实体公正永远是终极目的,不一定能够实现,而程序公正可以以人们看得到的方式实现。一方面在行政调解中我们可以制定机关行政调解法律法规,规范调解程序,保证程序公正的实现。另一方面,行政调解是当事人自行处分权利的结果,当事人最清楚案件的事实真相,最清楚自己的利益所在。所以相互不断妥协,达成的协议也最接近当事人追求的实体公正。再者,迟到的正义不是正义,通过行政调解,纠纷及时得到解决,实际上也是公正实现的一种形式。实行行政调解可以最大限度的接近公正。

(二)行政调解的可行性

    1、行政调解的主体具有一定的权威性,为行政调解及时解决纠纷提供了便利。行政调解主体处于中立的一方是行政机关,而行政机关在日常生活中具有很高的地位和权威。老百姓比较相信政府,相信行政机关会居中调解,作出公断。其处理结果也一定程度上由于这种权威性而使双方更容易接受。

2、古往今来我国都有很好的调解传统。中国传统社会向来是“厌诉”“以和为贵”,非常重视调解,对于调解来说,世界都公认是我国的一大特色。从古至今都没有放弃这种传统。而建国以来,我国仍然非常重视调解,甚至调解成为处理纠纷的重要方式。调解发展至今,我国已初步具备了以人民调解,司法调解和行政调解三大部分构成的完整的中国特色调解制度体系。

3、国外已经为我们提供了丰富的成功经验。随着发达国家诉讼的大量涌现,很多国家都寻求诉讼外的纠纷解决方式,以缓解司法机关的审判压力。

五、行政调解的问题以及其完善

1、有关性质问题以及完善。如前所诉,关于行政调解的性质历来是众说纷纭。行政调解究竟使民事行为还是行政行为,其关系到可塑性问题。如果是民事行为,则当事人可以就其向对方提起民事诉讼,如果是行政行为则可向有关针对中立调解主体的行政机关提起行政诉讼

2、有关行政调解协议的效力问题以及完善。行政调解协议的效力直接关系到与诉讼的衔接问题。目前行政调解协议不具有法律上的强制执行力。如果当事人不履行约定,则只能以诉讼的方式向法院提起或者其他纠纷解决方式来处理。这无疑增加了行政调解的不稳定性。行政调解的优势也在当事人不履行协议的情况下大打折扣,其存在和发展将大大受限。有学者建议赋予行政调解协议以民事合同的效力,通过在法院设置司法审查确认程序,从而使法院行使对行政调解的监督,行政调解与诉讼机制得以有机衔接,切实提高纠纷解决的效率。在对协议产生争议时,首先通过司法审查确认程序审查协议是否合法。合法则可申请强制执行该协议,如果不合法,则撤销该协议,争议双方可寻求其他途径解决(如诉讼、仲裁等)。在性质问题达到统一的前提下,则可通过相应的诉讼程序(行政诉讼或民事诉讼)直接作出裁判,使纠纷得到及时解决。还有学者主张今后应提升行政调解协议的效力,可以有条件的赋予其直接的执行效力。

3、行政调解的范围非常散,制度设计不尽合理,注重其范围、制度完善。目前我国有关行政调解的法律文件形式多样,有法律、法规、规章,甚至其他的一般规范性文件。据统计在我国涉及行政调解的法律有40多部,行政法规60多部,部门规章约有18部,地方性法规约有70部,行政规章约45部,另有大量的一般性规范文件美国、日本已有ADR法,我国目前人民调解也有法,应当制定一部行政调解法,统一法律运用,并且在制度设计上还应注意程序保障,规范调解程序,设置违反程序的相应责任条款,以更有利于实现公正。

4、进一步确立和完善行政调解的原则。可采取(1)自愿原则。作为调解制度的一种,行政调解也应和人民调解、司法调解一样遵循当事人自愿。以当事人的自愿为前提,不可强行调解。(2)合理原则。调解活动应符合社会的伦理道德,善良风俗,内容合乎情理,切实使有权利的人得到应有的保护,负有义务的人承担起应负的责任,不能颠倒是非,不和情理。(3)平等原则。争议双方应平等对待、平等尊重、平等的受法律保护。中立的调解者不应有所偏倚。双方地位平等、友好协商、达成一致协议。(4)效益原则。该原则是行政调节存在和发展的合理性的一个重要方面。如果效益得不到实现,其存在和发展必然受到质疑。可以法定一定的期间、期日,调解超过期限则应告知双方当时人以其他途径解决,防止行政调解久调不成,甚至通过时间恶意侵犯一方当事人的时间利益。(5)法理情相结合原则。行政调节要遵循法律,但以不违反法律为限度。法律没有禁止规定的,在考虑情理的前提下不应该认定其违法。当然打着“情”“理”的旗号,违反法律规定,特别是打着某种政治口号带“运动治”色彩的而强行调解,应坚决制止这种情形。

5、在适当时候建立“大调解”机制。近年来我国很多地方推行了“大调解”模式,主要分为农村司法调解中心和城市调解中心。而其中农村司法调解中心则更与行政调解有着千丝万缕的关系,行政权力渗透较多。“由地方党委、政府统一领导,以基层司法所为主体,由乡镇信访、法庭、计生、土管、民政、派出所等各部门共同参与,各负其责,代表党委、政府依法化解农村社会矛盾,维护社会稳定。同时也有效解决了现实生活中群众遇到问题时各部门相互推诿的弊端。”(司法部经验材料)实践证明农村司法调解中心取得了很好的效果。这种机制的优势主要是秉承了行政调解的特点,又体现了治理的综合性、有效性,可以更有效的化解矛盾,也为我们今后研究行政调解提供了一种新的思路。

6、注意与其他纠纷解决机制的协调。这里仅就当事人“私了”与行政调解的关系阐述。以道路交通纠纷为例,不能一律采取公安机关进行行政调解。实际上大量纠纷是通过当事人“私了”来解决的。由于纠纷多,公安机关没必要对一些细小纠纷也进行干预,也减轻了公安机关的压力。所以应当适时鼓励一些细微纠纷当事人通过“私了”解决,通过法律确认“私了”的合法性。

 行政调解作为非诉讼纠纷解决方式之一,在当代中国具有很强的生命力。但是目前尚有很多问题没有解决,应尽快解决,促其完善。确定行政调解的性质、效力和范围,注意与其他纠纷解决机制的有效衔接,制定统一的行政调解法,进一步完善行政调解的制度,对于保护当事人的合法利益、建立多元化的纠纷解决机制、建立现代法制国家和构建和谐社会具有重大的现实意义。

 

 

 



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